LIBERALIZZAZIONE DEI SERVIZI AEROPORTUALI ITALIANI

RICORSO DELL'ADUC CONTRO IL DECRETO ITALIANO CHE MANTIENE LO STATUS QUO
(1999)

E ACCOGLIMENTO DELLO STESSO DA PARTE DELLA CORTE DI GIUSTIZIA EUROPEA
(2004, pubblicato 2005)
(vai direttamente alla sentenza)



Roma, 14marzo 1999


Spett. le
Commissione dell'Unione Europea
Direzione Generale VII
Direzione C - Trasporti aerei
200 Rue de la Loi
1049 Bruxelles - Belgique
Att. Dr M. Ayral

Spett. le
Commissione dell'Unione Europea
Direzione Generale XXIV
Politica dei consumatori e tutela della loro salute
200 Rue de la Loi
1049 Bruxelles - Belgique


Spett.le
Autorita' Antitrust italiana



Egregi Signori,

con la presente, in nome, per conto e nell'interesse di ADUC (Associazione per i diritti degli utenti e consumatori), si intende denunziare a Codesta Onorevole Commissione che alcune disposizioni contenute nella normativa italiana di recepimento ed attuazione della Direttiva 96/67/CE del Consiglio del 15 ottobre 1996 (in seguito "la Direttiva"), relativa al libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità, sono gravemente difformi rispetto ai principi ispiratori ed al testo della suddetta Direttiva, ne stravolgono, pertanto, le finalità e costituiscono un inammissibile ed illegittimo ostacolo al processo di liberalizzazione dei servizi aeroportuali di assistenza a terra nel territorio italiano con conseguenti ripercussioni nell'ambito dell'intera Unione Europea.

La predetta normativa è costituita dal Decreto Legislativo 13 gennaio 1999, n. 18 (in seguito "il Decreto Legislativo" - all. 1), emanato dal Governo italiano sulla base della delega contenuta nell'art. 24 della Legge n. 128 (c. d. "Legge comunitaria 1995-97"), approvata il 21 aprile 1998, riguardante il recepimento della Direttiva (in seguito "la Legge delega" - all. 2).

E' opinione dell'istante che, al pari di quanto già verificatosi con riferimento alla Legge delega, le disposizioni del Decreto Legislativo che saranno esaminate di seguito possano determinare il grave effetto di introdurre significative distorsioni nel mercato dei servizi di assistenza a terra, vanificando così gli obbiettivi perseguiti della normativa dell'Unione Europea e, conseguentemente, pregiudicare l'interesse dei consumatori a fruire di servizi resi con criteri di efficienza ed economicità.

A tal fine e fatto specifico riferimento ai principi enunciati negli articoli 3, lett. s., e 129A del Trattato Istitutivo della Comunità Europea, l'ADUC, giusta quanto verrà esposto nel prosieguo, rivolge istanza a codesta Onorevole Commissione perché intervenga tempestivamente, ai sensi dell'art. 90.3 del predetto Trattato, al fine di garantire un corretto processo di liberalizzazione del mercato italiano di riferimento, di cui la Direttiva è il principale strumento normativo di riferimento, assicurando il giusto rispetto degli interessi dei consumatori con il mantenimento di condizioni di concorrenza effettiva e leale.

Si tenga anche presente che, come già rilevato da altri, i rilievi mossi trovano pieno riscontro nella segnalazione dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (in seguito "l'Autorità Garante") del 23 febbraio 1998 (all. 3), resa, ai sensi dell'art. 22 della legge 287/1990 (legge antitrust), sul disegno di Legge delega approvato dalla Camera dei Deputati il 13 gennaio 1998. Tale segnalazione, pur non avendo alcun valore vincolante per il Parlamento ed il Governo, che infatti non ne hanno tenuto conto, dimostra che le doglianze di ADUC non sono affatto prive di fondamento e meritano un'attenta considerazione da parte della Commissione.

Più in particolare, il testo del Decreto Legislativo in oggetto evidenzia le seguenti, maggiori criticità:

1) Limitazioni all'accesso ai servizi di assistenza a terra

Alla stregua dell'art. 11 del Decreto Legislativo, la selezione è necessaria in tutti i casi in cui il numero dei prestatori autorizzati a fornire servizi di assistenza a terra è limitato in presenza di vincoli specifici di spazio o di capacità disponibile.

A tale riguardo emergono, tuttavia, delle discrasie con la Direttiva.



Innanzitutto, infatti, il predetto articolo 11, nel disciplinare le procedure di selezione, non si attiene alle previsioni della Direttiva, la quale stabilisce che l'esecuzione delle stesse è rimessa all'ente di gestione solo nei casi in cui esso non fornisca i servizi di assistenza direttamente o tramite un'impresa controllata o partecipata, mentre deve affidarsi ad un'autorità statale indipendente negli altri casi.

Il nuovo testo del decreto, discostandosi dalla Direttiva, prevede, invece, che la selezione venga effettuata sempre dall'ente di gestione, anche nel caso in cui quest'ultimo svolga attività di prestazione di servizi di assistenza ed abbia partecipazioni in imprese che effettuano tale attività.

Non é stata, quindi, considerata la circostanza che attualmente in Italia tutti gli enti di gestione di aeroporti soggetti alla direttiva, svolgono, almeno in parte, direttamente o attraverso società controllate o partecipate, attività di prestazione di servizi di assistenza a terra.



In secondo luogo, tale previsione, così come autorevolmente rilevato dall'Autorità Garante, nella citata segnalazione, contrasta con l'art. 11, paragrafo 2, della Direttiva, in quanto consente che il gestore aeroportuale non debba mai sottostare alla procedura di selezione, mentre la Direttiva stessa prevede tale esenzione soltanto nell'ipotesi e per quei servizi per i quali vi sia limitazione degli operatori. Ciò, infatti, potrebbe permettere "alle società di gestione aeroportuali, anche attraverso società controllate, di impedire l'entrata di nuovi soggetti sul complesso dei mercati dei servizi di assistenza a terra".

L'art. 11 del Decreto Legislativo contrasta, poi, con l'art. 11, paragrafo 1, lett. d) della Direttiva, laddove non prevede che i prestatori siano selezionati per un periodo della durata massima di sette anni.



Infine, anche se sia la Direttiva sia la Legge delega prevedono una facoltà per gli Stati membri di subordinare ad un riconoscimento di idoneità lo svolgimento di attività di assistenza a terzi anche nel caso di assenza di limiti all'accesso, l'art. 13 del Decreto Legislativo, disattendendo il principio generale della libera prestazione di tali servizi, richiede che i prestatori siano sempre e comunque in possesso di requisiti del tutto inconferenti con i criteri stabiliti dall'art. 14 della Direttiva e, comunque, con i principi di obiettività, trasparenza e non discriminazione ribaditi al riguardo dal considerando 22 della Direttiva.

Se, infatti, si presta attenzione alla tipologia dei requisiti richiesti dal Decreto Legislativo per l'idoneità di che trattasi, non si può non rilevare che l'articolo 13 in esame pone condizioni del tutto illegittime, quali:




il rispetto del tipo di contratto che regola il rapporto di lavoro dei dipendenti delle aziende di gestione e di servizi aeroportuali;



un capitale sociale pari almeno ad un quarto del presumibile giro d'affari derivante dall'attività da svolgere.

Quanto al primo punto, occorre osservare che l'applicazione ai prestatori di servizi per conto terzi o ai vettori del contratto relativo a un ente tutt'affatto diverso, qual'é quello di gestione dell'aeroporto, si rivela fuorviante e contrastante con il principio del libero accesso al mercato, in regime di libera concorrenza basata sull'efficienza.

Quanto al secondo punto, occorre osservare che questa previsione, per un verso, introduce un elemento di dubbia individuazione e di dubbio rigore giuridico, qual'é quello del presumibile giro d'affari e, per altro verso, pone un ostacolo evidente all'accesso al mercato, stante il particolarmente levato livello minimo del capitale sociale richiesto, che non tiene conto dell'esperienza quotidiana, caratterizzata dall'operare di imprese che operano ricorrendo a mezzi finanziari diversi dal capitale di rischio. Talché il requisito di che trattasi potrebbe senz'altro essere assorbito da quello del possesso di risorse strumentali e capacità organizzative idonee in relazione alle categorie di servizio richieste.

2) Tutela dei livelli occupazionali.

L'art. 14, comma 1, stabilisce che "Nel garantire il libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra, nei trenta mesi successivi alla data di entrata in vigore del presente decreto, si deve salvaguardare il mantenimento dei livelli di occupazione e della continuità del rapporto di lavoro del personale dipendente dal precedente gestore". Il secondo comma aggiunge che "Salva restando l'ipotesi di trasferimento di ramo d'azienda, ogni trasferimento di attività concernente una o più categorie di servizi di assistenza a terra di cui agli allegati A e B comporta il passaggio del personale, individuato dai soggetti interessati d'intesa con le organizzazioni sindacali dei lavoratori, dal precedente gestore del servizio stesso al soggetto subentrante, in misura proporzionale alla quota di traffico o di attività acquistata da quest'ultimo".

Il comma 1 del suddetto articolo precisa, dunque, che il passaggio del personale deve essere effettuato con "continuità del rapporto di lavoro" e, quindi, con le condizioni contrattuali e di anzianità godute nel precedente rapporto.

Si rileva, in proposito, che l'obbligo da parte dei gestori indipendenti di assumere personale del primo gestore aeroportuale, era già previsto nel Decreto-Legge 28 giugno 1995, n. 251, ed era già stato fatto oggetto di una chiara censura da parte dell'Autorità Garante, la quale, nel parere del 22 giugno 1995, rilevava, al paragrafo 8, che: "per quanto riguarda gli interventi relativi alla tutela dei livelli occupazionali, si ritiene che una previsione normativa volta ad imporre, a coloro che intendono svolgere i servizi aeroportuali, l'assorbimento della manodopera eccedente rischia di disincentivare l'ingresso sul mercato di nuovi operatori e di ridurne l'impatto concorrenziale, limitando in tal modo i benefici della liberalizzazione in termini di riduzione dei prezzi e di miglioramento della qualità dei servizi".

A seguito delle indicazioni espresse dall'Autorità, il legislatore italiano mitigava il suo primo orientamento, introducendo nella Legge 3 agosto 1995, n. 351 (di conversione del Decreto Legge n. 251/95 - all. 4), la previsione (art. 1, comma 1-septies) che, per gli eventuali nuovi entranti nel settore dei servizi aeroportuali di assistenza a terra, l'obbligo del mantenimento dei livelli occupazionali e della continuità del rapporto di lavoro del personale dipendente dal precedente gestore, dovesse sussistere solo per i primi tre anni successivi alla data di entrata in vigore della legge (e cioè fino all'8 settembre 1998).

E' evidente che il principio contenuto nella Legge 351/1995 è stato sostanzialmente ripreso dal Decreto Legislativo, con l'unica differenza della riduzione del termine entro il quale vige l'obbligo di assunzione a carico dei nuovi operatori da tre anni a trenta mesi. Ciò significa che il vincolo posto fin dal 1995 si protrarrà fino al 2002.

Tuttavia, al di là della riduzione di appena sei mesi del limite temporale, non vi è dubbio che l'imposizione di simile obbligo sui nuovi entranti, rischia di costituire, come evidenziato dalla stessa Autorità Garante nella più recente segnalazione del 23 febbraio 1998, una vera e propria barriera all'ingresso nel settore dell'assistenza a terra, conservando, di fatto, per tutta la sua durata, agli attuali gestori aeroportuali una posizione di sostanziale monopolio che ritarda ed inficia in uguale misura il processo di liberalizzazione.

E' necessario, per apprezzare pienamente il contenuto dell'obbligo imposto ai nuovi entranti, conoscere le circostanze di fatto in cui tale obbligo si realizza. Le gestioni aeroportuali, per lo più in mano pubblica, hanno svolto per anni un ruolo di "ammortizzatore sociale", alla pari delle amministrazioni statali, assorbendo mano d'opera in misura eccedente le reali esigenze organizzative dell'azienda.

L'art. 14, imponendo la "continuità del rapporto" per i lavoratori trasferiti, obbliga all'adozione del contratto collettivo dei lavoratori aeroportuali - stipulato tra Assaeroporti e le organizzazioni sindacali dei lavoratori del settore, così come modificato dai singoli contratti aziendali - il quale fissa condizioni normative e, soprattutto, retributive molto gravose per il datore di lavoro.

Ciò, in quanto frutto di un modello di gestione delle relazioni sindacali che solo gli operatori in posizione di quasi monopolio possono sostenere, ma che risulterebbero assolutamente impraticabili per le nuove imprese del settore.

I dipendenti, passando dall'operatore monopolista al nuovo entrante, conservano, dunque, i livelli retributivi, di anzianità e contributivo-previdenziali già acquisiti, imponendo in tal modo agli operatori privati ulteriori costi difficilmente sostenibili.

L'art. 14 della Direttiva, al secondo comma, inoltre, fa generico riferimento ad un passaggio di personale "...in misura proporzionale alla quota di traffico o di attività acquisita da quest'ultimo". Ora, a parte la difficoltà di capire cosa si debba intendere nel concreto per "misura proporzionale", mancando ogni chiarimento in ordine alla determinazione di questa proporzione, va rilevata l'assurdità di fissare la stessa in rapporto ad una quota di traffico che non potrà certo essere determinata a priori, poiché il suo ammontare dipenderà non tanto da un astratto calcolo o proiezione ma dal gioco concreto della concorrenza.

Pertanto, l'operatore (sia esso handler o vettore) intenzionato ad avviare un'attività di assistenza aeroportuale potrebbe vedersi attribuire quote di traffico puramente teoriche, destinate, poi, alla prova dei fatti, a risultare di gran lunga inferiori, pur dovendo sostenere, al tempo stesso, un costo del personale assolutamente sproporzionato.

Ciò, peraltro, fermo restando quanto sopra rilevato circa la ridondanza quantitativa dei dipendenti delle organizzazioni di gestione aeroportuale, che si trasferirebbe automaticamente in capo al medesimo .

Non è difficile immaginare quale possa essere l'effetto di un così gravoso accollo di personale su un nuovo entrante, come anche sulle compagnie aeree operanti in autoproduzione o che intendano effettuare assistenza a terzi. Si tratta di costi che vengono caricati su soggetti che per poter contribuire alla creazione di un mercato realmente competitivo richiedono, al contrario, grande flessibilità nella gestione della propria forza lavoro. Inoltre, gli operatori indipendenti, come anche gli autoproduttori, soprattutto nella fase iniziale della liberalizzazione, non sempre possono realizzare economie di scala sufficienti a sopportare un così elevato costo del personale.

Non a caso, la summenzionata disposizione non trova alcun riscontro nella Direttiva, ove si afferma semplicemente il principio della garanzia di un adeguato livello di protezione sociale al personale delle imprese che forniscono servizi di assistenza a terra (considerando 24), nonché della salvaguardia dei diritti dei lavoratori (art. 18).

In particolare, si può ricordare che, ad esempio, in Germania, il decreto di recepimento della Direttiva dà ai prestatori dei servizi che entrano ex novo sul mercato la facoltà di scegliere tra il concordare con i gestori aeroportuali l'assunzione dei dipendenti di questi ultimi addetti alle attività trasferite, ovvero riconoscere un corrispettivo a compensazione del danno causato al gestore aeroportuale dal sopravvenuto eccesso di mano d'opera (art. 8, comma 2, e art. 9, comma 3, del decreto di recepimento della Direttiva). Ciò dimostra la possibilità di elaborare soluzioni alternative a quelle adottate dal legislatore italiano.

3) Determinazione dei corrispettivi per l'uso delle infrastrutture aeroportuali centralizzate e per i servizi di assistenza a terra.

L'art. 10 del Decreto Legislativo stabilisce che l'ENAC vigila, tra l'altro, affinché i corrispettivi per l'utilizzo delle strutture centralizzate, dei beni d'uso comune e di quelli in uso esclusivo, siano pertinenti ai costi di gestione e sviluppo del singolo aeroporto in cui le attività si svolgono.

A fronte di questa previsione si deve rilevare che:



pur nell'indeterminatezza della Direttiva, il cui art. 16 appare vago e generico al riguardo, permane l'aspetto negativo riguardante la circostanza che il versamento di corrispettivi da parte degli operatori è dovuto anche per l'uso dei beni comuni e non solo per l'uso delle infrastrutture centralizzate e dei beni d'uso esclusivo che restano riservati all'ente di gestione.



la mancata predisposizione da parte del Decreto Legislativo di adeguati strumenti di rilevamento e controllo dei costi, tanto più che la recente Circolare del Ministero dei trasporti del 16 ottobre 1998, n. 13775/AC (all. 5), sostanzialmente non risolve il problema della separazione contabile e, quindi, della corretta imputazione dei costi delle infrastrutture. In mancanza di questi provvedimenti esiste un rischio concreto che gli operatori aeroportuali ed i vettori si vedano costretti a versare dei corrispettivi in relazione a costi che non sono di loro pertinenza.

Quest'ultima posizione interpretativa trova conforto anche nel citata segnalazione formulata il 19 febbraio 1998 dall'Autorità Garante sulla liberalizzazione dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti, ove si afferma testualmente che: "Infine l'Autorità ritiene che, in sintonia con la direttiva comunitaria, i corrispettivi richiesti dai gestori aeroportuali ai nuovi entranti per l'utilizzo delle infrastrutture debbano essere pertinenti ai costi di gestione e sviluppo dell'aeroporto e non rappresentare delle royalties che vanno a compensare il cessato guadagno conseguente alla liberalizzazione dei servizi".

Sempre in relazione ai corrispettivi per i servizi di assistenza a terra, la situazione degli aeroporti italiani appare particolarmente aggravata dalla circostanza che la quasi totalità dei gestori aeroportuali adotta tariffe a pacchetto, rispetto alle quali è impossibile identificare il valore dei singoli servizi forniti. Ciò ha molteplici implicazioni.

In primo luogo, l'impossibilità di determinare la congruità tra costi sostenuti per la fornitura del servizio da parte del gestore e il corrispettivo versato dall'utente. Ciò permette ai gestori aeroportuali di fissare tariffe che notoriamente sono tra le più alte della Comunità.

La previsione in proposito, contenuta nell'art. 19 del Decreto Legislativo, ai sensi della quale, nel caso in cui i servizi aeroportuali di assistenza a terra vengano forniti da un unico prestatore, le relative tariffe sono approvate dal Ministero dei trasporti e della navigazione, su proposta dell'ENAC, in conformità alle previsioni di cui all'art. 1 della legge 2 ottobre 1991, n. 316 (all. 6), oltre a non trovare alcun riscontro nella Direttiva, non risolve affatto il problema.

Il controllo esercitato dall'ENAC e dal Ministero dei Trasporti a nulla vale in assenza di un obbligo esplicito di indicazione chiara del valore per gli utenti di ogni singolo servizio e del relativo costo sostenuto dal gestore. Infatti, in mancanza di concorrenza, solo in presenza di questi dati è possibile verificare la congruità del prezzo pagato dagli utenti rispetto ai costi sostenuti dal gestore, evitando, quindi, che questi realizzi sovrapprofitti monopolistici.

In secondo luogo, la fissazione di tariffe a pacchetto vanifica di fatto il gioco della concorrenza in quegli aeroporti dove operi più di un prestatore di servizi, in altri termini dove il gestore aeroportuale sia sottoposto alla pressione competitiva di uno o più operatori indipendenti. Infatti l'impossibilità di determinare il valore effettivo dei singoli servizi permette al gestore di modificare il valore di questi a seconda della propria convenienza. Si è, ad esempio rilevato, che SEA, la società che gestisce gli aeroporti di Milano-Linate e Milano-Malpensa, scorpora dal valore complessivo del pacchetto un ammontare inferiore a quello del valore effettivo del servizio non reso dal gestore stesso perché fornito da un operatore indipendente. E' evidente che in tal caso si riduce notevolmente la convenienza per gli utenti di rivolgersi ad operatori indipendenti, ovvero di autoprodurre il servizio, in quanto il costo complessivo per l'utente del servizio di handling resta pressoché identico. Il risparmio ottenuto rivolgendosi all'operatore indipendente, ovvero autoproducendo alcuni servizi, è infatti riassorbito dall'aumento del costo dei servizi che continuano ad essere forniti da SEA, proprio grazie alla mancanza di trasparenza delle tariffe. D'altra parte, tale pratica è stata anche censurata dal Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia con la sentenza 19 gennaio 1998, Sez. I, n. 57, che ha annullato il decreto ministeriale di approvazione delle tariffe a pacchetto di SEA per il 1996 (all. 7).

4) Autoassistenza.

Non meno grave è il problema posto dalla ricezione, con l'art. 2 del Decreto Legislativo, delle nozioni di "utente" dell'aeroporto e di autoassistenza contenute nell'art. 2 della Direttiva.

Sulla base della Direttiva e del Decreto Legislativo di recepimento possono svolgere autoassistenza solo i vettori aerei o i vettori controllati da altri vettori, che in questo caso potranno prestare l'assistenza oltre che a sé stessi anche al vettore controllante.

Con ciò non viene contemplato il caso che il vettore abbia concentrato le proprie attività di autoassistenza in una società controllata, come consentito dalla più favorevole previsione nazionale dell'art. 9 della legge n. 287 del 1990 (all. 8), il quale riconosce il diritto all'autoproduzione. Tale società controllata, ovviamente, non svolge alcun servizio di navigazione aerea e, pertanto, non rientrerebbe nella definizione comunitaria di utente.

Si tenga presente, inoltre, che l'art. 9 della legge 287 del 1990 fa riferimento ad una nozione di controllo, quale contenuta nell'art. 7 della stessa legge, che è più ampia di quella prevista nella Direttiva. Mentre, infatti, questa contempla il solo controllo derivante da una partecipazione azionaria di maggioranza, il primo fa riferimento anche al controllo derivante da accordi contrattuali.

In sostanza, la legge nazionale presentava, prima dell'emanazione del Decreto Legislativo di recepimento, un grado di flessibilità e di aderenza alle esigenze dei vettori e delle imprese di assistenza a terra più ampio rispetto alla Direttiva comunitaria.

Ora, è opinione di ADUC che la Direttiva in oggetto sia volta a fissare un livello minimo di liberalizzazione. Nulla esclude infatti che i singoli Stati membri possano optare per una liberalizzazione più ampia. Ciò trova conferma non solo nella passata esperienza del settore delle telecomunicazioni, in cui il Regno Unito aveva adottato una normativa interna di gran lunga più liberale di quella fissata nelle direttive comunitarie, ma anche nell'attuale sviluppo dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti europei e, comunque, in quanto stabilito nel considerando (23) della Direttiva medesima.

Tuttavia, l'affermazione di tale principio e, quindi, la possibilità per lo Stato italiano di conservare una legislazione più liberale, ha incontrato forti resistenze, con la conseguenza che si è preferito adottare una definizione più ristretta di utente, escludendo dall'autoproduzione le società operanti solo l'attività di assistenza a terra controllate dai vettori.

Le conseguenze di questo orientamento sono estremamente gravi. Come già rilevato, molti vettori in Italia hanno organizzato le loro operazioni concentrando le attività di autoproduzione del servizio di assistenza a terra in capo a società controllate, operanti su scala nazionale. Il riassorbimento di queste società nella controllante, mediante fusione o cessione del ramo di azienda, determinerebbe gravissimi problemi gestionali e configurerebbe una inutile ed ingiustificata limitazione del diritto di iniziativa economica privata a tutto vantaggio dei gestori aeroportuali. Si pensi, a titolo di esempio, ai problemi connessi ai contratti collettivi applicati ai dipendenti delle società di handling, che sono meno gravosi di quelli previsti per il personale dei vettori aerei, al fatto che alcune società di handling sono partecipate in minoranza da altre imprese che potrebbero non consentire all'operazione di concentrazione ed il cui apporto di capitale comunque verrebbe meno, alla riorganizzazione del personale che l'operazione implicherebbe con conseguente eliminazione degli esuberi.

L'ADUC, sollecita, quindi, un intervento di questa Onorevole Commissione al fine di chiarire se:



non sia implicito nell'intento liberatore della Direttiva che lo Stato membro conservi la propria legislazione sui servizi di assistenza a terra quando essa sia più liberale di quella introdotta con la Direttiva 96/67, anche in conformità all'opinione espressa dall'Autorità Garante, secondo la quale le compagnie aeree e le società da esse controllate possono "...svolgere i servizi di handling in autoassistenza, adottando qualsiasi forma organizzativa e societaria che essi ritengano opportuna";



conseguentemente, il Decreto Legislativo configuri un vizio da eccesso di delega per aver introdotto nell'ordinamento delle restrizioni in materia di assistenza aeroportuale in contrasto con la legislazione previgente e con la stessa Legge delega che nulla dispone al riguardo.

Nella segnalazione dell'Autorità Garante al Parlamento ed al Governo italiano, ex art. 22 della legge n. 287/90, già sopra menzionata, si era evidenziato, con riferimento all'art. 24 della Legge delega, l'anomalia di un assetto normativo che, in fase di liberalizzazione del mercato, restringesse l'ambito della libera iniziativa economica privata rispetto alla precedente fase monopolistica.

Per valutare l'importanza, sul mercato italiano dell'assistenza a terra, di questa riduzione di liberalizzazione nell'ambito dell'autoproduzione dei servizi, è bene tenere presente che il panorama europeo dell'assistenza da parte dei terzi è largamente liberalizzato, quanto meno nell'area dell'assistenza passeggeri, mentre non lo è quello italiano. Quindi, nella maggior parte del territorio dell'Unione, la società controllata dal vettore, che non è però vettore essa stessa, potrà continuare ad assistere la propria controllante sotto l'etichetta del servizio di assistenza a terzi. Ciò non sarà possibile in Italia, tranne che nei due maggiori sistemi aeroportuali di Roma e di Milano, che sono già liberalizzati. Per tutti gli altri aeroporti si dovrà attendere il 2001.

Il mantenimento del precedente livello di liberalizzazione nel settore dell'autoproduzione rappresenterebbe, dunque, un passaggio importante del processo di apertura del mercato, anche in considerazione del fatto che gli enti di gestione italiani, diversamente da quelli del resto di Europa, sono finora apparsi estremamente pronti e determinati nel cogliere qualsiasi lacuna od incertezza normativa per porre ostacoli all'entrata sul mercato di nuovi operatori, ovvero all'effettuazione dei servizio in autoassistenza da parte di società interamente controllate dal vettore.

Si ritiene opportuno ricordare in proposito che la stessa giurisprudenza della Corte di Giustizia si è espressa in favore dell'adozione da parte di uno Stato membro di una normativa nazionale più liberale di quella prevista in una direttiva comunitaria (Corte di Giustizia, sentenza 12 settembre 1996, cause C 58/95, C 75/95, C 112/95, C 119/95, C 135/95, C 140/95, C 141/95, C 154/95, C 157/95, Sandro Gallotti ed altri). Infatti, nell'interpretazione degli artt. 5 e 189, 3° comma, del Trattato, la Corte attribuisce agli Stati membri la libertà di scegliere i mezzi e le forme dell'attuazione delle direttive, imponendo, quale unico obbligo, quello di ottenere una normativa efficace e proporzionale allo scopo da raggiungere. Tant'è che una pronuncia di condanna sulle norme nazionali di attuazione si è ottenuta solo nei casi in cui queste non raggiungevano lo scopo.

In dottrina, è opinione diffusa che le direttive sull'armonizzazione del diritto fissino solo le "condizioni giuridiche equivalenti minime", come, ad esempio, indicato nel terzo considerando della quarta direttiva sull'armonizzazione del diritto delle società per azioni. Da ciò discende la possibilità per il legislatore nazionale di utilizzare soluzioni diverse rispetto a quelle minime richieste dalla direttiva, che potranno concretizzarsi in una regolamentazione più rigida di quella comunitaria, laddove il perseguimento dello scopo richieda una disciplina restrittiva, ovvero in una regolamentazione più liberale, laddove lo scopo si raggiunga attraverso la liberalizzazione del settore interessato (Corte di Giustizia, sent. 19 luglio 1990, Causa C 213/89, Factortame; sent. 9 marzo 1978, Causa 106/77, Simmenthal; sent. 17 maggio 1994, Causa C 41/93, PCP).

Conclusioni.

L'ADUC ritiene, in conclusione, che in una fase estremamente delicata, quale è quella che sta attraversando il settore aeroportuale in Italia, di transizione dal sistema sostanzialmente monopolistico a quello del libero mercato, sia necessario favorire l'ingresso dei nuovi operatori senza porre ostacoli ulteriori rispetto a quelli già considerevoli inerenti alla struttura stessa del mercato.

Ad opinione di ADUC, le disposizioni del Decreto Legislativo sopra esaminate configurano, al contrario, una barriera all'ingresso dei nuovi operatori, introducendo una inammissibile disparità rispetto agli Stati dell'Unione, nei quali il processo di liberalizzazione nei servizi aeroportuali di assistenza a terra non ha incontrato simili difficoltà ed è stato in ogni modo favorito.

Si sottolinea, pertanto, l'urgenza di un intervento di codesta Onorevole Commissione al fine di evitare che simili ostacoli possano trasformarsi, in una fase delicata come quella attuale per la liberalizzazione del mercato in Italia, in vantaggi competitivi permanenti per gli attuali gestori aeroportuali, ad evidente scapito, oltre che degli altri operatori aeronautici, anche e soprattutto della fascia di utenza finale dei servizi aeroportuali, costituita dai consumatori.

Occorre, quindi, evitare che tale denegata prospettiva si traduca nella conservazione di assetti monopolistici nel settore dell'assistenza aeroportuale, assicurando, viceversa la realizzazione di una concreta ed elevata tutela dei consumatori medesimi sotto il duplice profilo economico e dell'efficienza, nonché della qualità dei servizi.

Sotto il profilo economico, per porre gli stessi al riparo dai maggiori oneri che possono derivare da un sistema di costi non trasparente ed equo in quanto non regolato solo dal libero gioco della domanda e dell'offerta.

Sotto il profilo dell'efficienza e della qualità dei servizi resi, che potrebbe risentire gravemente della mancata realizzazione di assetti autenticamente concorrenziali, in cui una pluralità di operatori si confrontino liberamente, come avviene nei maggiori scali europei, per ottenere il consenso dei consumatori in base alla soddisfazione che questi ultimi traggano dalle prestazioni rese loro.





SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione)

9 dicembre 2004
"Trasporti aerei - Assistenza a terra - Direttiva 96/67/CE"

Nella causa C-460/02,avente ad oggetto un ricorso per inadempimento ai sensi dell'art. 226 CE, proposto il 19 dicembre 2002,
Commissione delle Comunità europee, ricorrente,
contro
Repubblica italiana convenuta,

LA CORTE (Prima Sezione),
composta dal sig. P. Jann, presidente di sezione, dalla sig.ra R. Silva de Lapuerta (relatore), dai sigg. K. Lenaerts, S. von Bahr e K. Schiemann, giudici, avvocato generale: sig. P. Léger cancelliere: sig.ra M. Múgica Arzamendi, amministratore principale
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 9 settembre 2004,
ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 Con il suo ricorso, la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che, in quanto il decreto legislativo 13 gennaio 1999, n. 18, recante attuazione della direttiva 96/67/CE relativa all'accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità (Supplemento ordinario alla GURI n. 28 del 4 febbraio 1999; in prosieguo: il "decreto legislativo n. 18/99"),
- non ha stabilito il periodo di durata massima di sette anni per la selezione di prestatori di servizi di assistenza a terra, di cui all'art. 11, n. 1, lett. d), della direttiva del Consiglio 15 ottobre 1996, 96/67/CE (GU L 272, pag. 36),
- ha introdotto, al suo art. 14, una misura sociale incompatibile con l'art. 18 di tale direttiva e
- ha previsto, al suo art. 20, disposizioni di carattere transitorio non consentite dalla medesima direttiva,
la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza della detta direttiva.

Contesto normativo

La disciplina comunitaria

2 La direttiva 96/67 prevede un sistema di graduale apertura del mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti comunitari.

3 Le disposizioni dell'art. 2, lett. e) ed f), di tale direttiva definiscono le nozioni di "assistenza a terra" e di "autoassistenza a terra" nel modo seguente:
"e) assistenza a terra, i servizi resi in un aeroporto a un utente, quali descritti nell'allegato;
f) autoassistenza a terra, situazione nella quale un utente fornisce direttamente a sé stesso una o più categorie di servizi di assistenza e non stipula alcun contratto con terzi, sotto qualsiasi denominazione, avente per oggetto la prestazione di siffatti servizi. In base alla presente definizione non sono considerati terzi fra loro gli utenti:
- di cui uno detiene una partecipazione maggioritaria nell'altro, ovvero
- la cui partecipazione in ciascuno degli altri è detenuta a titolo maggioritario da uno stesso ente".

4 Ai sensi degli artt. 6, n. 1, e 7, n. 1, della direttiva 96/67, gli Stati membri devono adottare le misure necessarie per garantire, in maniera generale, il libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra a terzi e la libera effettuazione dell'autoassistenza a terra negli aeroporti comunitari. 5 L'art. 6, n. 2, della medesima direttiva prevede le seguenti deroghe al libero accesso al mercato della prestazione di servizi di assistenza a terra a terzi:
"Gli Stati membri possono limitare il numero dei prestatori autorizzati a fornire le seguenti categorie di servizi di assistenza a terra:
- assistenza bagagli,
- assistenza operazioni in pista,
- assistenza carburante e olio,
- assistenza merci e posta per quanto riguarda, sia in arrivo che in partenza o in transito, il trattamento fisico delle merci e della posta tra l'aerostazione e l'aereo.
In ogni caso, gli Stati membri non possono limitare il loro numero a meno di due, per ciascuna categoria di servizio".

6 L'art. 9, n. 1, della direttiva 96/67 stabilisce:
"Laddove in un aeroporto, per vincoli specifici di spazio o di capacità disponibile, specialmente in funzione della congestione e del coefficiente di utilizzazione delle superfici, risulti impossibile un'apertura del mercato e/o l'effettuazione dell'autoassistenza ai livelli previsti dalla presente direttiva, lo Stato membro di cui trattasi può decidere:
(...)
b) di riservare a un solo prestatore una o più categorie di servizi di assistenza di cui all'articolo 6, paragrafo 2;
(...)".

7 L'art. 14, n. 1, della medesima direttiva prevede la possibilità di subordinare l'accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra all'ottenimento di un "riconoscimento di idoneità" rilasciato da un organismo indipendente. Tale disposizione recita:
"Gli Stati membri possono subordinare l'attività di un prestatore di servizi di assistenza o di un utente che effettua l'autoassistenza in un aeroporto all'ottenimento di un riconoscimento di idoneità rilasciato da un'autorità pubblica indipendente dall'ente di gestione di tale aeroporto. I criteri per il rilascio del riconoscimento di idoneità devono riferirsi ad una situazione finanziaria sana e ad una copertura assicurativa sufficiente, alla sicurezza degli impianti, degli aeromobili, delle attrezzature e delle persone nonché alla tutela dell'ambiente e all'osservanza della legislazione sociale pertinente.
I criteri devono rispettare i seguenti principi:
a) devono essere applicati in modo non discriminatorio ai diversi prestatori e utenti;
b) devono essere in rapporto con l'obiettivo perseguito;
c) non possono portare ad una riduzione di fatto dell'accesso al mercato o dell'effettuazione dell'autoassistenza sino ad un livello inferiore a quello previsto dalla presente direttiva.
Tali criteri devono essere resi pubblici e il prestatore o l'utente che effettua l'autoassistenza deve essere previamente informato circa la procedura di rilascio".

8 L'art. 18 della direttiva 96/67 prevede:
"Fatta salva l'applicazione delle disposizioni della presente direttiva e nel rispetto delle altre disposizioni del diritto comunitario, gli Stati membri possono adottare le misure necessarie per garantire la tutela dei diritti dei lavoratori e il rispetto dell'ambiente".

La disciplina nazionale

9 La direttiva 96/67 è stata recepita nell'ordinamento giuridico italiano con il decreto legislativo n. 18/99.

10 L'art. 14 del detto decreto legislativo, che riguarda il regime di protezione sociale, così stabilisce:
"1. Nel garantire il libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra, nei trenta mesi successivi alla data di entrata in vigore del presente decreto si deve salvaguardare il mantenimento dei livelli di occupazione e della continuità del rapporto di lavoro del personale dipendente dal precedente gestore.
2. Salva restando l'ipotesi di trasferimento di ramo d'azienda, ogni trasferimento di attività concernente una o più categorie di servizi di assistenza a terra di cui agli allegati A e B comporta il passaggio del personale, individuato dai soggetti interessati d'intesa con le organizzazioni sindacali dei lavoratori, dal precedente gestore del servizio stesso al soggetto subentrante, in misura proporzionale alla quota di traffico o di attività acquisita da quest'ultimo".

11 L'art. 20 dello stesso decreto legislativo contiene la seguente norma transitoria:
"Restano salve le situazioni contrattuali del personale dei servizi di assistenza a terra, in atto al 19 novembre 1998, che prevedono diversi assetti organizzativi o contrattuali, sino alla scadenza dei relativi contratti, senza possibilità di proroga, ed in ogni caso per un periodo non superiore a sei anni".

Fase precontenziosa del procedimento

12 In seguito a una denuncia, la Commissione ha concluso che la normativa italiana non era compatibile con il diritto comunitario in diversi punti. Essa ha allora inviato alla Repubblica italiana una lettera di diffida in data 3 maggio 2000. Il governo italiano ha risposto con una nota del 18 luglio 2000.

13 Considerando tale risposta insufficiente, la Commissione ha inviato alla Repubblica italiana un parere motivato in data 24 luglio 2001. La risposta del governo italiano è stata fornita con una nota del 31 ottobre 2001. A tale nota ha fatto seguito un'altra comunicazione del 5 dicembre 2001.

14 Vari incontri si sono svolti tra i rappresentanti dei servizi competenti della Commissione e gli esperti del Ministero italiano delle Infrastrutture e dei Trasporti, nel corso dei quali il governo italiano ha presentato alcune proposte di emendamento delle disposizioni del decreto legislativo n. 18/99.
Poiché nessun'altra informazione è stata comunicata alla Commissione, quest'ultima ha deciso di proporre il presente ricorso.

Sul ricorso

Sulla prima censura

15 Con lettera del 19 gennaio 2004, il governo italiano ha informato la Corte che l'art. 11, n. 1, del decreto legislativo n. 18/99 è stato modificato dalla legge 31 ottobre 2003, n. 306 (GURI del 15 novembre 2003). Date tali circostanze, la Commissione, con lettera del 23 marzo 2004, ha rinunciato alla prima censura, pur mantenendo la sua domanda di condanna della convenuta alle spese.

Sulla seconda censura

Argomenti delle parti

16 La Commissione ritiene che l'art. 14 del decreto legislativo n. 18/99 sia incompatibile con l'art. 18 della direttiva 96/67, poiché impone ai prestatori di servizi di assistenza a terra l'obbligo di garantire il passaggio del personale dal precedente prestatore del servizio al soggetto subentrante, in misura proporzionale alla quota di traffico o di attività acquisita da quest'ultimo, ogniqualvolta vi sia un "trasferimento di attività" concernente una o più categorie di servizi di assistenza a terra di cui agli allegati del detto decreto.

17 La Commissione sottolinea che la protezione dei diritti dei lavoratori è ammessa in forza dell'art. 18 della direttiva 96/67, sempreché non sia contraria all'applicazione effettiva di quest'ultima per quanto riguarda i servizi di assistenza a terra. Ora, l'art. 14, n. 1, del decreto legislativo n. 18/99 oltrepasserebbe manifestamente la protezione già garantita dalla direttiva del Consiglio 14 febbraio 1977, 77/187/CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative al mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di trasferimenti di imprese, di stabilimenti o di parti di stabilimenti (GU L 61, pag. 26), come modificata dalla direttiva del Consiglio 29 giugno 1998, 98/50/CE (GU L 201, pag. 88), e codificata dalla direttiva del Consiglio 12 marzo 2001, 2001/23/CE (GU L 82, pag. 16).

18 La Commissione ritiene che una disposizione nazionale quale quella contestata nella fattispecie potrebbe essere giustificata sulla base dell'art. 18 della direttiva 96/67 solo se fosse applicata in caso di trasferimento d'impresa ai sensi della direttiva 2001/23. Ora, per poter applicare quest'ultima direttiva, il trasferimento dovrebbe riferirsi a un'entità economica, ossia a un complesso organizzato di persone e di elementi che consentono l'esercizio di un'attività economica finalizzata al perseguimento di un determinato obiettivo. Tuttavia, per poter determinare se sussistano le caratteristiche di un trasferimento di entità dovrebbe essere preso in considerazione il complesso delle circostanze di fatto che caratterizzano l'operazione di cui trattasi.

19 Secondo la Commissione, la mera circostanza che i servizi forniti dal prestatore precedente e quelli forniti dal nuovo sono analoghi non consente di concludere che sussista il trasferimento di un'entità economica tra le due imprese. In effetti, un'entità non può essere ridotta all'attività che le era affidata e la sua identità emerge anche da altri elementi quali il personale che la compone, i suoi quadri, l'organizzazione del suo lavoro, nonché i suoi metodi e mezzi di gestione.

20 La Commissione fa presente che, perché vi sia trasferimento d'impresa, manca nel caso di specie l'elemento chiave della cessione dell'impresa, cioè un accordo negoziato implicito o esplicito, ovvero un atto d'imperio della potestà pubblica. Il prestatore subentrante infatti accederebbe alle strutture aeroportuali in base a un titolo autonomo, indipendentemente da ogni sorta di rapporto o contatto con il prestatore uscente. Tale titolo sarebbe costituito dalla stipulazione di un contratto con il gestore dell'aeroporto interessato.

21 La Commissione fa valere che la misura adottata dal governo italiano implica una vera e propria traslazione dell'onere sociale dallo Stato italiano alle imprese prestatrici subentranti, le quali vengono così penalizzate. Se le autorità nazionali vogliono adottare misure sociali nell'ambito dell'applicazione del processo di liberalizzazione dei servizi di assistenza a terra, l'art. 18 della direttiva 96/67 potrebbe costituire un fondamento normativo appropriato, ma a condizione che le misure in questione rispettino lo spirito di tale direttiva, nonché i principi generali del diritto comunitario.

22 Secondo la Commissione, l'art. 14, n. 1, del decreto legislativo n. 18/99 impedisce ai prestatori di servizi aspiranti ad accedere al mercato di cui trattasi di scegliere il proprio personale e conseguentemente il tipo di organizzazione dei servizi che intendono fornire per poter operare su tale mercato. Ora, l'obiettivo della direttiva 96/67 sarebbe proprio quello di incoraggiare la concorrenza in mercati precedentemente chiusi e di tipo monopolistico, riducendo i costi di esercizio delle compagnie aeree e migliorando la qualità dei servizi forniti agli utenti degli aeroporti.

23 Il governo italiano rileva che la direttiva 96/67 lascia un margine di discrezionalità agli Stati membri sulle modalità ed i tempi di adozione delle misure richieste per la realizzazione del nuovo sistema, in quanto ogni Stato ha sue peculiarità specifiche. In tale ottica, il legislatore nazionale avrebbe adottato la normativa di cui trattasi nella consapevolezza del fatto che il libero accesso al mercato può essere compatibile con il buon funzionamento degli aeroporti comunitari e attuato in maniera progressiva e adeguata alle esigenze del settore. Le misure di protezione sociale previste dall'art. 14 del decreto legislativo n. 18/99 non ostacolerebbero la liberalizzazione del settore dell'assistenza a terra e rappresenterebbero l'espressione di un potere attribuito allo Stato dall'art. 18 della direttiva 96/67.

24 Il governo italiano ritiene che il rispetto delle disposizioni di tale direttiva e quello di altre norme di diritto comunitario, in particolare di quelle sul mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di trasferimento di azienda, non significano che il grado di tutela accordabile dagli Stati membri debba essere espresso solo nei limiti consentiti dall'armonizzazione del diritto comunitario. Se così fosse, l'art. 18 della direttiva 96/67 sarebbe una norma del tutto inutile, perché non lascerebbe allo Stato membro alcun margine per offrire ai lavoratori una garanzia che non discende da una norma comunitaria.

25 Secondo il governo italiano, quest'ultima disposizione dev'essere interpretata nel senso che una tale garanzia, per sua stessa natura "aggiuntiva", non deve tradursi in una violazione delle norme comunitarie specificamente dettate dalla direttiva 96/67 o più in generale da altri atti comunitari. Poiché un'effettiva garanzia per i lavoratori deve tradursi in un vincolo economico e in un impegno per il datore di lavoro, la sua ammissibilità andrebbe valutata attraverso un'accorta analisi comparata degli interessi in gioco.

26 Il governo italiano fa altresì valere che, ferma restando l'identità o almeno l'analogia del servizio fornito dal precedente prestatore, il criterio determinante per la definizione di un trasferimento di azienda non consiste necessariamente in un trasferimento di elementi materiali e patrimoniali. Anche l'organizzazione di un'attività idonea ad assumere uno specifico rilievo economico rientrerebbe nel campo di applicazione della nozione di "trasferimento".

27 In considerazione delle particolarità del settore di cui trattasi e dell'organizzazione delle imprese in questione, il governo italiano sottolinea che il trasferimento di "attività" aeroportuali potrebbe rientrare nella nozione più ampia di "trasferimento di azienda". In realtà, sarebbe proprio la continuità dell'attività, che passa da un prestatore all'altro, a rendere la situazione del tutto assimilabile a un vero e proprio trasferimento di azienda.

28 Il governo italiano precisa che è certamente vero che l'art. 14 del decreto legislativo n. 18/99 menziona specificamente al "trasferimento di attività concernente una o più categorie di servizi di assistenza a terra", ma è evidente che nella prassi tale trasferimento si accompagna al passaggio di un certo numero di beni e strutture necessarie allo svolgimento dell'attività da parte del nuovo prestatore. In tale contesto, si sarebbe in presenza di un trasferimento di ramo aziendale o quanto meno di una successione tra aziende sostanzialmente assimilabile a un trasferimento. A giusto titolo quindi la normativa nazionale si sarebbe data carico di garantire la tutela di lavoratori in un ragionevole contemperamento degli opposti interessi.

29 Per quanto riguarda l'argomento secondo cui la trasposizione nella legislazione nazionale della direttiva 96/67 potrebbe distorcere la concorrenza sul mercato dei servizi aeroportuali a favore delle imprese già insediate e a danno dei concorrenti potenziali, il governo italiano osserva che il principio della libertà di concorrenza implica che le imprese interessate godano di un'effettiva parità di opportunità, nell'ambito delle condizioni, anche restrittive, previste dalla normativa sociale applicabile.

Giudizio della Corte

30 Con la sua argomentazione, il governo italiano fa valere in sostanza che l'art. 14 del decreto legislativo n. 18/99 ha come suo fondamento normativo l'art. 18 della direttiva 96/67 e che la disposizione controversa rientra nell'ambito di applicazione della direttiva 2001/23.

31 Per quanto riguarda la compatibilità dell'art. 14 con la direttiva 96/67 e alla luce della formulazione dell'art. 18 di quest'ultima, si evince dal ventiquattresimo 'considerando' della detta direttiva che gli Stati membri conservano il potere di garantire un adeguato livello di protezione sociale al personale delle imprese che forniscono servizi di assistenza a terra.

32 Per quanto concerne la definizione di un siffatto "livello adeguato", occorre sottolineare che, come giustamente rilevato dall'avvocato generale al paragrafo 33 delle sue conclusioni, tale potere non comporta una competenza normativa illimitata e deve essere esercitato in modo tale da non pregiudicare l'effetto utile della direttiva 96/67 e gli obiettivi da essa perseguiti. Come sottolineato, infatti, dalla Corte nella sentenza 16 ottobre 2003, causa C-363/01, Flughafen Hannover-Langenhagen (Racc. pag. I-11893, punto 43), la detta direttiva mira ad assicurare l'apertura del mercato dell'assistenza a terra, apertura che, secondo il quinto 'considerando' della medesima direttiva, deve tra l'altro contribuire a ridurre i costi di gestione delle compagnie aeree.

33 L'interpretazione dell'art. 18 della direttiva 96/67 fornita invece dal governo italiano, in particolare per quanto riguarda la presa in considerazione di preoccupazioni di ordine sociale, renderebbe oltremodo difficile l'accesso ai mercati di assistenza a terra di nuovi prestatori di servizi, essendo questi ultimi tenuti a riassumere il personale impiegato dal precedente prestatore. Di conseguenza, si metterebbero in discussione l'uso razionale delle infrastrutture aeroportuali e la riduzione dei costi dei servizi implicati per gli utenti.

34 Infatti, l'obbligo imposto alle imprese interessate a norma dell'art. 14 del decreto legislativo n. 18/99 di riassumere il personale del precedente prestatore di servizi svantaggia i nuovi concorrenti potenziali rispetto alle imprese già operanti e compromette l'apertura dei mercati dell'assistenza a terra, con la conseguenza di nuocere all'effetto utile della direttiva 96/67.

35 Ne risulta che la normativa controversa pregiudica la finalità perseguita da tale direttiva, cioè l'apertura dei mercati interessati e la creazione delle condizioni adeguate in vista di una concorrenza intracomunitaria in questo settore.

36 Poiché la normativa controversa è incompatibile con la direttiva 96/67, non è pertinente affermare, come fa il governo italiano, che l'art. 14 del decreto legislativo n. 18/99 non contrasta con la direttiva 2001/23.

37 Il governo italiano, comunque, non può sostenere che l'art. 14 del detto decreto legislativo si basa sulla nozione di "trasferimento di attività" che rientra nell'ambito di applicazione della direttiva 2001/23.

38 Occorre, infatti, ricordare che, ai sensi del suo art. 1, n. 1, tale direttiva si applica ai trasferimenti di imprese, di stabilimenti o di parti di imprese o di stabilimenti ad un nuovo imprenditore in seguito a cessione contrattuale o a fusione. Risulta dalla giurisprudenza della Corte a tale riguardo che il criterio decisivo per stabilire se si configuri un trasferimento ai sensi di tale direttiva consiste nella circostanza che l'entità in questione conservi la propria identità, che risulta in particolare dal fatto che la sua gestione sia stata effettivamente proseguita o ripresa (v., in particolare, sentenze 18 marzo 1986, causa 24/85, Spijkers, Racc. pag. 1119, punti 11 e 12, nonché 11 marzo 1997, causa C-13/95, Süzen, Racc. pag. I-1259, punto 10).

39 Per determinare se sussistano le caratteristiche di un trasferimento di un'entità del genere, la Corte ha dichiarato che dev'essere preso in considerazione il complesso delle circostanze di fatto che caratterizzano l'operazione di cui trattasi, fra le quali rientrano in particolare il tipo di impresa o di stabilimento in questione, la cessione o meno di elementi materiali, quali gli edifici e i beni mobili, il valore degli elementi immateriali al momento della cessione, la riassunzione o meno della maggior parte del personale da parte del nuovo imprenditore, il trasferimento o meno della clientela, nonché il grado di analogia delle attività esercitate prima e dopo la cessione e la durata di un'eventuale sospensione di dette attività. Tali elementi costituiscono tuttavia soltanto aspetti parziali della valutazione complessiva cui si deve procedere e non possono, perciò, essere considerati isolatamente (v., in particolare, le menzionate sentenze Spijkers, punto 13, e Süzen, punto 14).

40 Si evince da tale giurisprudenza che la rispettiva importanza da attribuire ai vari criteri in grado di dimostrare l'esistenza di un trasferimento di imprese, di stabilimenti o di parti di imprese o di stabilimenti ai sensi della direttiva 2001/23 varia alla luce di moltissimi parametri.

41 Di conseguenza, occorre considerare che solo alla luce delle caratteristiche di ogni trasferimento di attività concernenti una o più categorie di servizi di assistenza a terra si può stabilire se la transazione interessata costituisce un trasferimento ai sensi della direttiva 2001/23.

42 Orbene, è importante constatare che l'art. 14 del decreto legislativo n. 18/99 si applica, indipendentemente dalle caratteristiche dell'operazione di cui trattasi, a "ogni trasferimento di attività" nel settore in questione e che, alla luce della giurisprudenza sopra menzionata, un siffatto concetto di trasferimento eccede manifestamente quello stabilito dalla direttiva 2001/23, come è stato interpretato dalla Corte.

43 Pertanto occorre dichiarare che la seconda censura è fondata, in quanto il regime di protezione sociale previsto all'art. 14 del decreto legislativo n. 18/99 è incompatibile con la direttiva 96/67.

Sulla terza censura

44 La Commissione ritiene che l'art. 20 del decreto legislativo n. 18/99 sia incompatibile con la direttiva 96/67 in quanto consentirebbe ad imprese aventi assetti organizzativi particolari di operare nel comparto dell'autoassistenza in parallelo ad altri prestatori selezionati e/o autorizzati conformemente alle disposizioni di tale direttiva.

45 La Commissione precisa che l'art. 20 del detto decreto legislativo fa riferimento a contratti di lavoro in atto al 19 novembre 1998, che prevedono diversi assetti organizzativi e contrattuali. Questi contratti di lavoro riguardano il personale di utenti che praticano l'autoassistenza diversi da quelli definiti nella direttiva 96/67. Essi dovrebbero rimanere in vigore nella loro attuale configurazione fino alla loro scadenza e in ogni caso per un periodo non superiore a sei anni. In pratica, queste imprese sarebbero autorizzate ad operare nella prestazione di servizi di autoassistenza in parallelo ad altre imprese del comparto dell'autoassistenza e a prestatori di servizi di assistenza a terra a terzi.

46 Ora, secondo la Commissione, la direttiva 96/67 enuncia chiaramente le categorie di imprese prestatrici di servizi di assistenza a terra che possono qualificarsi come soggetti prestatori di servizi di assistenza a terzi e come utenti che praticano l'autoassistenza. Le entità che non soddisfano i criteri per l'autoassistenza di cui all'art. 2, lett. f), della direttiva 96/67 potrebbero operare soltanto in qualità di prestatori di servizi a terzi. Inoltre, gli artt. 6 e 7 della medesima direttiva prevederebbero l'obbligo di seguire procedure specifiche per la selezione degli utenti che praticano l'autoassistenza e dei prestatori di assistenza a terzi.

47 La Commissione aggiunge che la direttiva 96/67 non prevede misure transitorie per le imprese aventi diversi assetti organizzativi. La validità delle relazioni contrattuali andrebbe valutata alla luce della normativa applicabile e in particolare delle disposizioni di tale direttiva. Infatti, il legislatore nazionale non potrebbe intervenire sulla durata massima di vigenza delle relazioni contrattuali come se queste ultime fossero esonerate dagli obblighi previsti dalle dette disposizioni.

48 Il governo italiano ritiene che la norma controversa abbia una portata non solo transitoria, ma anche assai limitata. Essa andrebbe letta nello spirito di salvaguardia dei diritti acquisiti e ciò per un tempo relativamente breve, ossia fino alla scadenza dei contratti in questione e comunque per non oltre sei anni. Peraltro, si intenderebbe proporre la soppressione della norma nell'ambito della prossima legge annuale comunitaria.

Giudizio della Corte

49 Occorre rilevare che le disposizioni della direttiva 96/67 definiscono in modo preciso le categorie di imprese che possono essere qualificate come prestatori di servizi di assistenza a terra a terzi e come utenti che praticano l'autoassistenza. Ne deriva che le entità che non soddisfano i criteri di autoassistenza previsti da tale direttiva possono operare soltanto come prestatori di servizi a terzi. Inoltre, come giustamente sottolineato dall'avvocato generale al paragrafo 49 delle sue conclusioni, la detta direttiva non prevede la possibilità per gli Stati membri di adottare misure transitorie a tale riguardo.

50 Orbene, istituendo siffatte misure transitorie, l'art. 20 del decreto legislativo n. 18/99 comporta un regime normativo incompatibile con la direttiva 96/67.

51 La censura della Commissione è pertanto fondata.

52 Da tutto quanto precede, occorre dichiarare che, in quanto il decreto legislativo n. 18/99 ha introdotto, al suo art. 14, una misura sociale incompatibile con l'art. 18 della direttiva 96/67 e ha previsto, al suo art. 20, un regime a carattere transitorio non consentito da tale direttiva, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza della detta direttiva.

Sulle spese

53 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica italiana, rimasta soccombente, va condannata alle spese.

Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara e statuisce:

1) In quanto il decreto legislativo 13 gennaio 1999, n. 18, recante attuazione della direttiva 96/67/CE relativa all'accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità, ha introdotto, al suo art. 14, una misura sociale incompatibile con l'art. 18 della direttiva del Consiglio 15 ottobre 1996, 96/67/CE, e ha previsto, al suo art. 20, un regime a carattere transitorio non consentito da tale direttiva, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza della detta direttiva.

2) La Repubblica italiana è condannata alle spese.