Ultimi aggiornamenti: 9/12/2015 e 18/9/2019

In tutti i casi in cui un atto (avviso, verbale, cartella esattoriale, etc.) e' palesemente illegittimo o errato -perche' per esempio riguarda una tassa, un tributo o una multa regolarmente pagata- prima di presentare il vero e proprio ricorso e' possibile tentare di ottenerne l'annullamento in modo, diciamo, amichevole.

Si presenta una richiesta tramite l'istituto di autotutela, introdotto dall'art.68 del d.p.r. 287/1992 -poi abrogato- e attualmente disciplinato dal d.l.564/94 convertito nella legge 656/94 - integrato dalla legge 28/99- e dal decreto attuativo del ministero delle finanze n. 37/97.

L'autotutela costituisce il potere/dovere dell'amministrazione finanziaria di correggere o annullare, su propria iniziativa o su richiesta del contribuente, tutti i propri atti che risultano illegittimi o infondati.

Tale potere spetta all'ufficio che ha emanato l'atto o che e' competente per gli accertamenti d'ufficio, oppure -in via sostitutiva e in caso di grave inerzia- alla Direzione Regionale o compartimentale dalla quale l'ufficio stesso dipende.

In linea generale, quindi, per le imposte dirette ci si deve rivolgere all'Agenzia delle entrate, mentre per i tributi locali all'ente locale che ha emesso gli atti. Per i tributi di competenza comunale (IMU, Tarsu/Tia/Tares, Tosap, etc. ) sono competenti i comuni, e la domanda andra' quindi rivolta a loro. 

Un caso particolare sono le cartelle esattoriali e tutti quegli atti emanati dai concessionari incaricati alla riscossione. Dal 1/1/2013 e' attiva una procedura che si distingue dalla classica autotutela percorribile in caso di errori che comportino l'inesigibilita' del credito da parte dell'amministrazione (perche' prescritto, gia' pagato o annullato da un provvedimento dell'ente creditore o di un giudice). In questi casi con l'invio della domanda di sgravio al concessionario della riscossione si ottiene l'immediata sospensione delle procedure di riscossione. Non solo: vi sono precisi tempi di risposta e se l'ente debitore (organo che deve provvedere a rispondere) rimane silente per 220 giorni l'atto oggetto della richiesta si annulla di diritto.
Si precisa che questa nuova procedura non riguarda errori che non compromettano l'esigibilita' del credito. Se per esempio una cartella esattoriale contiene errori logici o di calcolo ci si deve affidare al classico iter dell'autotutela spiegato in questa scheda, rivolgendosi all'ente (creditore) che ha emesso l'atto e che ha poi dato al concessionario incarico di riscuoterlo (per esempio il comune quando si tratti di cartella riguardante l'ICI).

Ricordiamo comunque che in termini generali se ci si rivolge all'ufficio sbagliato (per esempio al concessionario quando questi non e' propriamente competente) questo deve "far da tramite" inoltrando l'istanza all'ufficio giusto.

Indice scheda 
LA PROCEDURA (Riesame su iniziativa dell'amministrazione oppure su richiesta del contribuente)
NOTA IMPORTANTE: LA SOSPENSIONE DEGLI EFFETTI DELL'ATTO
INERZIA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
RICORSO
NOTA IMPORTANTE SULL'AUTOTUTELA TRIBUTARIA
LA NUOVA PROCEDURA PER LE CARTELLE ESATTORIALI RELATIVE A CREDITI INESIGIBILI
RIFERIMENTI NORMATIVI
LINK UTILI

LA PROCEDURA
AUTO-ACCERTAMENTO, RIESAME SU INIZIATIVA DELL'AMMINISTRAZIONE
L'amministrazione finanziaria, ovvero l'ufficio che ha emesso l'atto, puo' provvedere di propria iniziativa, a seguito di riesame, ad annullarlo -totalmente o parzialmente- o sostituirlo in questi casi:

* errore di persona;
* evidente errore logico o di calcolo;
* errore sul presupposto dell'imposta;
* doppia imposizione;
* mancata considerazione di pagamenti di imposta regolarmente eseguiti;
* mancanza di documentazione successivamente sanata (non oltre i termini di decadenza);
* sussistenza dei requisiti per fruire di deduzioni, detrazioni o regimi agevolati, precedentemente negati;
* errore materiale del contribuente, facilmente riconoscibile dall'amministrazione.

Il Ministero delle finanze, con la circolare n.198/98 ha inoltre chiarito che qualunque atto viziato puo' essere annullato d'ufficio anche nel caso in cui:
* siano decorsi i termini previsti per ricorrere, ovvero l'atto sia diventato definitivo;
* il ricorso sia stato presentato ma respinto con sentenza passata in giudicato per motivi di ordine formale (inammissibilita', irricevibilita', improcedibilita', eccetera);
* vi sia pendenza di giudizio;
* non sia stata prodotta in tal senso alcuna istanza da parte del contribuente.

In pratica, la legge prevede che l'amministrazione finanziaria possa annullare l'atto, di sua iniziativa, anche qualora il contribuente non ne abbia fatta richiesta e indipendentemente da quanto tempo e' passato dall'emanazione dello stesso.
Puo' farlo, inoltre, pur se l'atto e' oggetto di vicende processuali, con unica eccezione il caso in cui sia stata emessa una sentenza passata in giudicato inerente il merito della controversia (giudicato sostanziale). Se i motivi di merito della sentenza sono diversi da quelli rilevati dall'amministrazione, l'azione di autotutela puo' invece essere esercitata.

La valutazione dell'amministrazione, ovvero dell'ufficio che ha emesso l'atto, dev'essere in tal caso autonoma ed indipendente da eventuali altri giudizi.

Se dalla verifica viene rilevato che l'atto e' annullabile, in tutto o in parte, l'amministrazione deve procedere, inviando al contribuente una comunicazione motivata ed -eventualmente- un nuovo atto sostitutivo del precedente.

Nota importante: abbiamo usato la frase “puo' provvedere di sua iniziativa” non a caso. Secondo la legge, e a quanto ha ribadito il ministero delle Finanze con la circolare suddetta, non vi e' a carico dell'amministrazione finanziaria un dovere giuridico in tal senso. Si tratta di una semplice facolta' discrezionale, il cui mancato esercizio non puo' essere in alcun modo contestato.

RIESAME SU RICHIESTA DEL CONTRIBUENTE
La procedura di annullamento puo' avviarsi anche su richiesta del contribuente, che puo' presentare istanza in carta semplice. Su di essa deve specificare:
* l'atto di cui viene chiesto l'annullamento (totale o parziale);
* i motivi per cui si ritiene tale atto illegittimo e quindi annullabile, in tutto o in parte (per i motivi gia' esposti, ovvero errore di persona, errore logico o di calcolo, errore sul presupposto dell'imposta, doppia imposizione, mancata considerazione dei pagamenti gia' effettuati, presenza di requisiti per fruire di agevolazioni o riduzioni, errore materiale del contribuente, etc.). Tali motivi devono essere opportunamente documentati.

La domanda dev'essere presentata all'ufficio (di competenza) che ha emesso l'atto. Nel caso si sbagli ufficio, quello che riceve l'istanza deve comunque consegnarla all'ufficio di competenza.

L'ufficio competente al riesame deve, nel caso in cui l'importo dell'imposta e delle sanzioni superi I 516.456,90 euro, sottoporre il caso al parere della Direzione Regionale da cui dipende. Tale parere e' necessario anche qualora l'importo non sia facilmente determinabile ma si possa comunque supporre che esso superi la soglia. Il parere e' vincolante e deve essere riportato nell'atto finale con cui l'ufficio comunichera' al contribuente l'esito del riesame. La Direzione Regionale non deve intervenire, invece, nel caso in cui l'istanza venga rigettata dall'ufficio competente.

Dopo aver esaminato l'istanza e l'atto contestato, l'ufficio deve provvedere ad annullare o correggere lo stesso oppure a rigettare l'istanza, dandone comunicazione al contribuente e fornendo le motivazioni della propria decisione (ai sensi della legge 241/90 e dei principi ribaditi dallo statuto del contribuente).

L'eventuale annullamento, sia che scaturisca dall'iniziativa dell'ufficio sia che derivi dall'esame di una richiesta del contribuente, riguarda in automatico anche tutti gli eventuali atti successivi a quello esaminato (per esempio la cartella esattoriale che segue l'avviso di accertamento) e comporta il rimborso di tutte le somme riscosse in base a questi atti.

Riguardo ai tempi, non fissati dalla legge, una direttiva della Direzione Regionale della Lombardia (la n.11/28093 del 7/4/2000) ipotizza che la decisione venga comunicata al contribuente entro un periodo massimo di 120 giorni dal ricevimento dell'istanza, salvo casi particolari in cui sia necessario un esame particolarmente approfondito.

NOTA IMPORTANTE: LA SOSPENSIONE DEGLI EFFETTI DELL'ATTO
La presentazione dell'istanza di autotutela non sospende automaticamente i termini per la presentazione del ricorso (presso l'organo competente, giudice di pace, ordinario o tributario a seconda dei casi), ne' quelli di pagamento, ambedue di solito di 60 giorni.
Considerando che i procedimenti spesso durano piu' di due mesi, e' bene chiedere, presentando l'istanza, la sospensione degli effetti dell’atto che, se ottenuta, termina con l'eventuale notifica di un nuovo atto modificativo o confermativo di quello contestato. In questa ipotesi il contribuente potra' impugnare, con il ricorso giudiziale, ambedue gli atti.

Attenzione! Che venga o meno ottenuta la sospensione, nel caso si ritenga di dover presentare ricorso (in commissione provinciale tributaria, per esempio) è bene procedere entro i termini di legge per non rischiare che lo stesso diventi inammissibile. Anche l’ottenimento della sospensione, infatti, secondo la Cassazione NON blocca i termini di ricorso che sono perentori (vedi sentenza n.13367/2019). La normativa non è chiara su questo punto -non prevede espressamente questo effetto della sospensione- e la Cassazione è intervenuta con la sua autorevole interpretazione; la valutazione di come muoversi, per chi fosse interessato, dipende dal caso e va magari fatta con l'aiuto di un legale. 

Ricordiamo che la sospensione degli effetti dell'atto invece e' automatica quando si chiede lo sgravio di cartelle esattoriali relative a crediti (della pubblica amministrazione) divenuti inesigibili. Si veda la relativa sezione riportata piu' avanti in questa stessa scheda.

INERZIA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
Si ha inerzia nel momento in cui l'ufficio competente, sollecitato dalla stessa amministrazione o dall'istanza del contribuente, non proceda al riesame dell'atto oppure non comunichi l'esito del riesame al contribuente che ha inoltrato la richiesta.

L'inerzia diventa inerzia grave quando:
- l'ammontare delle imposte, interessi e sanzioni supera i 516.456,90 euro;
- il lasso di tempo intercorso tra la presentazione dell'istanza e la grave inerzia sia irragionevolmente lungo;
- vi sia stato un errore di persona (o sul presupposto) oppure una duplicazione dell'importo, ovvero quando sull'atto vi sia un vizio rilevante e sostanziale ai sensi di quanto previsto dal decreto ministeriale n.37/1997;
(si veda la circolare della Direzione Regionale Lombardia n.11/28093 del 7/4/2000).

Relativamente all'elemento temporale, inoltre, tra le ipotesi di “grave” inerzia vi sono anche:
- il mancato esame protratto nel tempo dell'istanza tout court;
- la mancata richiesta del parere alla Direzione regionale delle Entrate nei casi in cui e' obbligatorio;
- la presenza di atti prodromici, nel mancato esame protratto fino all'emissione dell'atto impositivo;
- il mancato riesame prima della scadenza dei termini di impugnativa (in quanto con la presentazione del ricorso gia' potrebbe verificarsi un'ipotesi di danno);
- in corso di giudizio per il protrarsi del silenzio dalla data di presentazione dell'istanza e fino al compimento di ulteriori atti processuali (ad esempio, fino all'udienza di trattazione del ricorso);
-il prolungato silenzio a fronte di istanza su atti definitivi ove non ricorra la preclusione del giudicato sostanziale.
(si veda la direttiva della Direzione Regionale Toscana n. 72483/T1 dell'11/10/2000).

In tutti i casi di grave inerzia deve intervenire la Direzione regionale dalla quale dipende l'ufficio competente che, d'ufficio o su istanza del contribuente, dovra' sostituire l'ufficio nella sua attivita' accogliendo o respingendo l'istanza.

In uno dei casi citati, valutato attentamente, ci si puo' quindi rivolgere alla Direzione Regionale da cui dipende l'ufficio a cui e' stata presentata l'istanza, sollecitando un intervento o almeno una valutazione. Nel caso la Direzione ritenga che sussista una grave inerzia, puo' sostituire l'ufficio nel procedere all'annullamento dell'atto.

RICORSO 
Come già detto, la presentazione dell'istanza di autotutela non sospende i termini per ricorrere giudizialmente contro l'atto. Si deve quindi fare molta attenzione che tale termine non decorra, e nel caso si deve procedere al ricorso davanti al giudice tributario (se l'atto riguarda tributi, tasse, imposte, etc.) o al giudice ordinario (per multe, sanzioni amministrative, etc.).

Da segnalare anche che molte commissioni tributarie (giudice tributario) hanno sancito che tra gli atti impugnabili vi è anche il provvedimento di diniego di autotutela. Per suo conto, la Corte di Cassazione da una parte ha ammesso (con sentenza n.14243/2015) anche l'opposizione contro i provvedimenti di annullamento parziale (sempre in autotutela) e dall'altra (con sentenza n.23765/2015) ha stabilito che il diniego di autotutela è impugnabile, per atti divenuti definitivi (per i quali quindi è scaduto il termine per ricorrere) solo per vizi propri.
E' evidente pertanto, e soprattutto se si è oltre il termine utile per il "normale" ricorso giudiziale, che prima di procedere all'opposizione va valutato il singolo caso in modo specifico. 

NOTA importante sull’AUTOTUTELA TRIBUTARIA
Sull’autotutela che riguarda atti tributari (tasse imposte etc.), è intervenuta nel 2017 la Corte Costituzionale specificando cose interessanti riguardo al fatto che si tratta di un potere discrezinnale dell’amministrazione e non di una tutela del contribuente. Di conseguenza non si tratta di un procedimento (amministrativo) che prevede una risposta espressa e il silenzio dell’amministrazione non equivale ad un adempimento.
Si tratta di due aspetti che per i giudici costituzionali riguardano l’autotutela in generale e che sono stati ribaditi da molta giurisprudenza (citata nella sentenza); vanno quindi conosciuti e valutati.

Per i dettagli si veda Autotutela tributaria: non è protezione del contribuente ma potere dell'amministrazione (Corte Costituzionale sentenza n.181 del 13/7/2017)

LA NUOVA PROCEDURA PER LE CARTELLE ESATTORIALI RELATIVE A CREDITI INESIGIBILI
Dal 1/1/2013 in tutti i casi in cui il credito oggetto della cartella possa dirsi "inesigibile" (perche' prescritto, gia' pagato, annullato o sospeso da provvedimenti dell'ente creditore o da un giudice), e' possibile ottenere -all'atto della presentazione di una domanda di annullamento- la sospensione immediata della cartella esattoriale e/o delle attivita' di riscossione successive.
La risposta ha poi tempi precisi (deve arrivare entro 70 giorni dall'invio della domanda) ed in piu' e' garantito l'annullamento dell'atto in caso di mancata risposta entro 220 giorni dall'invio della domanda.

Non vi e' per legge un modulo particolare da utilizzare ma e' bene verificare presso l'ufficio locale del concessionario della riscossione se ne sia stato approntato uno. Equitalia ha predisposto una propria modulistica che si trova nella scheda linkata qui sotto.

Tutte le informazioni dettagliate sui casi coinvolti e sulla procedura si trovano in questa scheda:
CARTELLE ESATTORIALI ERRATE O GIA' PAGATE: RICHIESTA SGRAVIO CON SOSPENSIONE IMMEDIATA DELLE PROCEDURE DI RISCOSSIONE

RIFERIMENTI NORMATIVI
- D.l. 564/1994 convertito nella Legge 656/1994
- Legge 89/1999
- DM Min.finanze 37/1997
- Legge di Stabilita' 2013 (Legge 228/2012) art.1 comma 537 e segg.(procedura per le cartelle esattoriali di crediti inesigibili)

LINK UTILI
- il nostro modulo fac-simile per l'autotutela: clicca qui
- Informazioni sul sito dell'Agenzia delle entrate:  clicca qui